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德国行政法学中行政主体概念的探讨(2)

2009-05-18 来源: 国家律师联盟网

德国的行政主体包括以下几种类型:

    (一) 国家。德国学者所理解的国家,其法律上的涵义是由领土、民族和政府等要素构成的统一法律人格。国家的权力固然来自于人民,但除此之外,其存在及权限不能从其他组织推导出来,因而被称为原始行政主体(originaerer Verweltungstraeger)。[26] 德国是联邦制国家,由16个联邦州组成。州不是省份,而是本身就具有国家权力的政治组织体,具有国家的性质。组成联邦的各州在属于整个国家即联邦的同时,还拥有自己的主权和管辖权与自己的宪法。国家包括联邦与州,国家行政因而可分为联邦行政与州行政。作为组织体的国家,为执行行政任务,必须设置行政机关作为其手足,其典型形式为科层制(官僚制)的行政组织体系。此体系强调“行政一体性”(Die Einheit Verwaltung),即国家行政整个成为一体,由最高行政首长指挥、监督,并以此总体向选民与议会负责。行政一体性有以下两种意蕴:其一为在一个行政辖区内,尽可能将所有行政集中于一个机关或由统一的首长所指挥的机关群,另一则指国家所有行政机关的对外决定应保持一致性。[27] (二)公法人[28] 。国家执行行政任务可以通过所属行政机关,也可以通过或多或少独立的行政单位(Verwaltungseinheit)。如果某一行政单位在组织上和法律上是独立的,它就具有了法人和行政主体的特征,可以作出应自行负责的行政行为。但他们仍受国家的约束:其存在与职权由国家赋予,因而相对于原始的行政主体-国家,被称为衍生行政主体(derivativer Verwaltungstraeger)。[29] 这种具有公法人性格的行政单位,可以区分为公法社团、公共营造物与公法财团。[30] 其所具有的共同的特性是:1具有完全的权利能力和法人地位,在其任务范围内为权利义务的归属主体,具有为自负其责地执行任务所必需的独立性,并可以以自己的名义提起诉讼和应诉。2其设立必须有法律依据,为国家通过高权行为的创造。不存在根据事务自然性质和私人自由意思成立的公法人,至少从形式上看是如此。3属行政组织的一种,具有固定的任务,执掌,管辖权与权限。公法人执行行政任务,受法律保留原则的拘束。公法人所用人员必须有一定比例的公务员,而不得全为普通雇员。4国家监督。公法人虽然具有一定程度的独立性,但作为衍生行政主体,其行为须遵守国家法律并接受国家的监督。这种监督原则上仅限于合法性监督,但在例外情形,亦及于合目的性(相当于我国行政法学中的合理性)监督。5公法人作出行政决定时必须适用行政程序法,其针对个案对外所作的公权力处置或其他措施,构成行政处理,相关人民可对之寻求行政救济。[31] 下面对德国公法人的各种类型作一介绍。[32]

    1)公法社团 (Koerperschaft oeffentlichen Rechts)。

    社团一词源自拉丁文,意指社团自治。公法社团是指由国家高权设立,以社员为基础组成的公法组织,通常在国家的监督之下以高权的方式履行行政任务。公法社团与其他公法人相比具有如下特征:1社员团体。一如其名,公法社团是由社员所组成的公法组织,而且社员必须参与社团事务的决定,公法社团作为社员或其选出的代表组成内部的组织体,在内部构造上有民主的要求。2自治行政。自治行政在法律上的意思是指,在国家之下的行政主体以自己的名义,独立的不受指示的履行概括的、或法律规定的行政任务。在自治行政之下,公法社团得以高权方式执行行政任务。对其任务的执行,可以制定自治规章,此即所谓的自治权。因此,所谓的自治权首先是指是指在自治行政内订定具有法律拘束力的自治规章而言,此与私法自治强调个人法律上的自由意志不同。[33]

 

    公法社团可分为如下几类:1 地域团体(Gebietskoerpershaften)。以在该地区居住的居民为其成员,地方自治组织如乡镇与县为其适例,其中最典型的有为乡镇。乡镇行政的依据在于自治行政原则,根据该原则,公民有权自主管理地方事务。自治行政有利于激发公民对公共福祉的责任心和参与感,也便于充分利用乡镇居民的地方知识和专业知识。乡镇除执行自治事务外,也执行国家的委办事务,此时其身份为国家的行政机关,而非独立的行政主体。对于乡镇,法律强调居民对乡镇事务的参与,除通过选举(乡镇代表会)代表外,也拥有直接参与的权利,如公民集会,公民请愿,参加乡镇代表会的听证,抗议明显透支的预算计划等。国家对乡镇的活动可通过多种方法如查询(Information),纠正(Beastandung),代履行(Ersatzvornahme),认可保留(Genehmigungsvorbehalt),报备保留(Anzeigenvorbehait)等进行监督。2 身份团体(Personalkoerpershaften)。指由具有某种特定职业、身份,或有共同理念或利害关系的人,依据法律规定组成的公法社团,以同业公会最为常见。各同业公会一般依行政区域往上逐级形成,德国的乡镇规模较小,人口一般不满一万,从而最基层的同业公会以县为单位。区域同业公会与邦同业公会则以县同业公会。成员的加入通常具有强制性,身份团体且有强制收费的权力,以此确保公法团体有稳定的成员与财政收入,俾使其获得长期稳定的发展。根据邦法,公会大多可设置公会惩戒法庭对会员设施惩戒罚,常见的惩戒包括告戒、罚款、取消会员代表资格、暂停被选举权等,各种惩戒中最严重的是剥夺会员执业资格,并且在会员名录上将其除名。3 联合团体(Verbandskoerpershaften)指以公法人为成员组成的公法团体,如联邦律师总会、联合商业总会是由各地区社团组成的团体。其实质为前两种公法社团的一种特殊形态。4 其他团体。德国的疾病保险基金是由投保的劳工与雇主共同组成的组织及机关,其任务为执行疾病、意外事故与养老保险事宜,是具自治性质的公法社团法人。另外德国的大学,依照大学基准法第58条第1项的规定,其为公法社团同时为国家的设施机构。一般认为大学在学术、研究与教学的领域内具有公法社团的性质,拥有行政自治权,教授、学术研究人员与学生为大学这一社团的成员。

    2)公共营造物(或称公共机构,oeffentlich-rechtliche Anstalt)[34] 。公共营造物是行政法上特有的组织形态。由于营造物的范围太广,很难找到一个适当的定义。当前德国对营造物的定义一般仍沿袭梅耶的界定,即营造物主体为持续履行特定的公共目的,所成立的一个结合人与物的组织体,其为具有法律上的主体性和权利能力的非社团组织。营造物的产生于19世纪自由法治国时期,当时所成立的营造物如监狱、学校等,其利用关多半是带有强制性的高权色彩。设立公共营照物的目的,主要是为避免法律保留原则的拘束,使得行政机关能够在高度自由下完成行政任务。这些营造物可以制定内规来规范使用者,对使用者并且还拥有一定的惩戒权,司法机关对其内部争讼没有管辖权,故而传统上将其纳入特别权力关系的范畴。随着国家任务的不断扩充,国家承担了大量的服务行政任务,有些任务具有特殊性与技术性,为执行的方便,便成立公共营造物,来执行这些任务,其中最明显的是在国营企业的范围内,如邮政、银行、铁路、公路、水电事业、专卖等。可见公共营造物的大量出现是行政分权的产物,国家将其任务分散到其他独立的行政主体。但其与自治原则无关,因其虽有使用人与工作人员而无成员。

    公共营造物有如下特点1、公共营造物是非社团的组织体。营造物与公共社团的区别在于,营造物与使用存在者利用关系,使用者参与营造物任务执行的权利,仅为其组织目的下的客体而已,反之,公法社团则是一种成员关系,其是众多成员组成的组织体,组织的形成与运作,成员均具有实际的参与权。2、营造物是服务性的机构,从而不能取代正式作成决策并发号施令的科层制行政机关,其与作为其母体的行政机关间存在既独立又分工、既合作又对抗的关系。3、公共营造物的主要目的在于提供特殊的服务,从而才须强调其为人与物的结合,其所提供的服务包罗甚广,涉及科研、科技协助、教育、民生服务、经济等,其并包括军队、看守所、感化院、监狱等机构。可见营造物的本质其实就在于为特定目的而存在的行政机构。4、公共营造物强调的是其与使用者间的关系。公共营造物与其使用者的关系不仅可为公法关系,亦可为私法关系。公共营造物的公共性是从组织上而言的,作为公法机构,其内部结构及其与设置主体间的关系应依公法判断,但从行为法上,虽其任务的执行大多采用公法的手段,但亦常常运用私法方式提供服务,此时应遵循私法的规则。在公法关系中,传统上将其纳入特别权力关系的范畴,

 

    3)公法财团(Stiftungen des oeffentlichen Rechts)。是指国家或其他公法社团,为履行公共目的,依公法捐助财产而成立的组织体。公法财团的特征在于具有应为特定目的或受益人而使用的财产。其设立的最初目的主要限于贫困救济,但如今范围则已大为扩张,包括平准性基金、文化资产照顾基金、宗教文物照顾基金、残疾婴儿照顾基金、社会照顾基金等。但在德国目前公法财团已比以往要减少很多,一些以前的公法财团,如今却被纳入公共营造物的范畴,如学校和医院。[35] 公法财团与公法社团的区别在于其为财产的结合体,并无社员的存在,财团设立者并非财团的成员而立于财团之外,捐助者除非通过任命董事对财团运作加以实际的影响,在法律上没有权力用指令的形式拘束其运作。公法财团与公法营造物的区别在于公法财团与设立者的依存关系不如营造物来得强。财团是依财团处理(属行政处理的一种)而设立,设立时即确定了其持续存在的目的,其捐助目的一经确定不得加以变更。而营造物组织体则除目的受营造物主体确定外,在人事安排上也受极大的影响。另外,营造物执行的任务,通常是属法律赋予营造物主体的任务,而公法财团所要达到的目的,通常不属财团设立者的任务范围。

    公法财团应受到的规范包括以下诸方面:基金财产必须加以特别管理,不得有所损耗,并须妥善经营以便不断获取孳息;基金财产的经营不得违反捐助者的捐助目的或财团的设立目的,在发生疑问时以财团的章程为准;公法财团机关的行政行为必须遵循联邦行政程序法,人事管理须合于相关人事法规,邦的会计、审计法规亦有适用。

    (三)具有部分权利能力的行政单位。在民法(私法)上对组织的权利能力一般仅依有无权利能力为标准划分为(具有权利能力的)法人与非法人社团,并不考虑权利能力是否完全。但在公法上则有所不同,对具有权利能力的公法组织还要判断其权利能力是否完全,具有完全权利能力的方为公法人,仅具部分权利能力的的则仅可能为行政主体而非公法人。所谓部分权利能力(Teilrechtsfaehigkeit)是相对于完全权利能力(Vollrechtsfaehigkeit)而言的。部分权利能力是指某一组织只在特定范围内或者只就特定的法律规范享有权利能力。享有部分权利能力的组织只能在法律专门为其设定的部分权利范围之内活动,因此它不是一个完全权利能力的法人,而只是具有部分权利能力的主体。完全权利能力可以认为是一般权利能力,在这种情况下只需要查明相关法律规范的适用范围,而部分权利能力只是一种特定权利能力,在此情况下必须首先是查明相关的权利义务是否存在。部分权利能力的行政单位根据公法设立,没有公法人资格,经授权执行特定行政任务并在此范围内具有自己的权利义务。其组织形式可能是公法团体,公共营造物,也可能采取其他组织形式。例如前述联邦邮政、联邦铁路以及公立大学的系或院等。其在权利能力所及的范围内为行政主体。具有完全权利能力的行政主体(公法人)可以对抗所有人,包括设置其的国家、地方自治团体或其他公法人,作为诉讼及赔偿的主体。如作为公法人的公立学校,可以对国家或教育部提起诉讼。而仅具部分权利能力的行政主体,如德国联邦铁路、联邦邮政,在所辖任务范围内,得为权利义务主体并对抗第三人,但却不可对抗设立它的公法人或主管机关。

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