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浅谈劳动争议仲裁制度的缺陷与完善

2009-05-18 来源: 国家律师联盟网

   劳动争议是指劳动法律关系当事人关于劳动权利、义务的争执。世界各国普遍存在的社会现象,而且只要劳动领域中存在利益差别,这种因不同利益要求而引起的冲突便将继续存在下去。随着我国经济结构调整步伐的加快以及劳动用工制度改革的深化,劳动争议案件呈现出上升趋势和新的特点。

    一、我国劳动争议的现状、特点及客观评价

    我国劳动争议的现状及特点:(1)劳动争议数量大幅度增加,仲裁裁决比重加。中国劳动统计年鉴的资料显示,2003年各级劳动争议仲裁委员会立案受理劳动争议案件22.6万件,涉及劳动者80万人,分别比上年增长22.8%和31.7%,其中集体劳动争议案件1.1万件。全年各级劳动争议仲裁委员会审理结案2.4万件,其中以仲裁裁决结案的95774件,占全年结案的42%。(2)随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善,以及加入世贸组织后面临的新的经济发展环境,大量的资金、技术从国际市场流入国内市场,同时国外劳动力也大批涌入,涉外劳动争议的主体的数量不断增多。劳动法律关系日益复杂,劳动争议更趋复杂化新类型争议不断出现。这表现在以下四个方面:一是非公有制企业劳动争议案件呈上升趋势。二是事实劳动关系主体间的劳动争议增多。三是集体劳动争议大量出现。四是涉外劳动关系主体之间的劳动争议增多。(3)劳动者要求劳动争议能快速解决。由于劳动者素质的提高和法律知识的普及,市场经济体制的逐步建立和完善,大量劳动者打破了铁饭碗,进入了自由劳动市场,劳动者对维护自身在劳动争议过程中的合法权益有了更深刻的认识,他们意识到自己与资方地位的平等性,因此在劳动争议处理过程中更加注重维护自己的辩护权、知情权,甚至在纠纷违反之前的预防劳动纠纷措施的制定中也更强调自己的参与权。而且,由于劳动争议数量和发生频率的不断增多,以及社会生活节奏的不断加快,也必然要求一种能迅速、快捷、低成本解决纠纷的争议处理方式。无论劳动者还是资方,劳动纠纷都不是他们工作的所在,他们需要更多的时间和精力投入到新的物质财富和精神财富的创造中去,因此只有在发生纠纷后,迅速的给纠纷画上一个句号是两方面所迫切需要的。

    我国劳动争议仲裁制度的客观评价。1978年7月,国务院颁发了《国营企业劳动争议处理暂行规定》,标志着中断30年的劳动争议仲裁制度得以恢复。近年来,劳动争议处理立法取得了一些进展,国家相继颁布了一些法律、法规和规章制度,如1993年国务院颁发了《企业劳动争议处理条例》(以下简称《条例》),1994年7月颁布的《劳动法》即对劳动争议的处理作了专章规定,原劳动部还于1995年制定了《关于贯彻执行〈劳动法〉若干问题的意见》(以下简称《意见》),最高人民法院也在2001年颁布了《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)。这些相关规定,为我国劳动争议仲裁制度的建立和发展,提供了法律依据和处理规则。为我国现阶段处理劳动争议采用仲裁方式,界定了受案范围,规定了仲裁程序、仲裁原则、仲裁组织规则和办案规则等。我国现行劳动争议仲裁制度在改革开放初期的确起过重要作用,但市场经济体制的确立和市场经济的发展,市场劳动关系的复杂化及劳动争议案件的日益增多,原有的带有浓厚计划经济色彩的劳动争议仲裁制度,并不适应今日形势之需要,如强制仲裁、仲裁时效模糊,裁、审机构适用法律不统一等缺陷日益突出。因此,对于现行劳动争议仲裁制度中偏离仲裁本质属性,与国际劳动争议仲裁制度脱轨,与世界各国通行做法相去甚远的某些缺陷,必须加以改革和完善,以适应我国市场经济体制的建设和加入WTO后完善劳动法制的需要。

    二、现行劳动争议仲裁制度的缺陷

    (一)仲裁机构受案范围过于狭窄 。

    依照我国现行《劳动法》适用范围界定仲裁受案范围有二个:(1)我国境内的企业及个体经济组织与职工之间发生的劳动争议;(2)国家机关、事业单位、社会团体与本单位建立了劳动关系的职工之间发生的劳动争议。按照《条例》第2条的规定,仲裁受案范围为:(1)因企业开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职发生的争议;(2)因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议;(3)因履行劳动合同发生的争议;(4)法律、法规规定应当依照本条例处理的其他劳动争议。

    从仲裁实践来看,我国劳动争议仲裁主要适用于以下三项争议:(1)因企业开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职发生的争议;(2)因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议;(3)因履行劳动合同、集体合同发生的争议。

    综上所罗列的劳动争议仲裁机构之受理范围和实践,我国目前劳动争议仲裁的受案范围过于狭窄,主要体现在以下几个方面: 其一,职工下岗引起的劳动争议。企业改制引起的职工下岗、内退、买断工龄等现象,引起劳动争议的大量产生,这种企业改制过程中产生的各种新型劳动关系,基本上都是推行国家政策过程中的派生物,争议的内容与政策的规定密切相关,而我国《劳动法》颁布时,并未预计到这些新型劳动关系所引发的争议,更谈不上制定解决的方案。滞后的立法,给劳动争议仲裁处理带来困惑。职工下岗,并未与用人单位解除劳动关系,只是用人单位与职工双方签订的劳动合同内容会随之而发生变化,该种争议还是因履行劳动合同而发生的。 其二,部分事实劳动关系引起的劳动争议。事实劳动关系是指用人单位与劳动者之间无劳动合同又存在着劳动关系的一种状态。目前我国《劳动法》与《意见》在此问题上的规定并不一致,《劳动法》要求建立劳动关系必须签订书面劳动合同,而《意见》第2条和第82条对事实劳动关系持肯定态度,按照《意见》第82条的规定,劳动争议仲裁委员会只受理符合两个条件的事实劳动关系:(1)须是存在事实劳动关系;(2)要符合《劳动法》的适用范围和《条例》的受案范围。实践中大量存在着事实劳动关系,且该种关系常因无书面合同为证据,导致劳动者无法告状,如果《意见》再加以条件限制,显然与劳动法偏重于保护弱势方劳动者权益的立法宗旨相悖。其三,游离在现行法律规定之外的劳动关系引起的劳动争议。例如,律师与律师事务所因劳动报酬或相关劳动权利义务发生的争议,国家机关、事业单位中既不属于公务员也不属于合同工的劳动者与用人单位发生的劳动权益纠纷。在我国现实生活中,还有大量类似的劳动争议不在现行劳动争议的处理范围之内,导致这部分劳动者在发生劳动争议时,无法可依,合法权益不能受到法律保护。

    (二)仲裁前置程序弊大于利。“一调一裁两审”的体制导致劳动争议处理周期过长,成本高,有违劳动争议"及时、有效"的处理原则。

    仲裁从其概念的本意上看,是指争议双方当事人自愿将其争议提交给第三人(或机构)作出公正的裁决。自愿性是仲裁的核心原则。在劳动争议中却实行的强制仲裁的原则。这从法理方面来说是缺乏依据的。由于仲裁强制原则的限制,当事人即使不信任仲裁机构的条件下,也必须接受仲裁,否则就丧失了向法院寻求救济的权利。这样的强制性的仲裁,使当事人无法直接行使其意思自治权、直接得到法院的救济,不仅浪费了当事人时间、人力、财力,对缓解法院的审判压力也没有起到良好积极的作用。

    “一调一裁二审”程序的体制导致劳动争议处理周期过长,成本高。《劳动争议仲裁委员会办案规则》规定,仲裁庭处理劳动争议案件,应当从组成仲裁庭之日起60日内结案。案情复杂需要延期的,报仲裁委员会批准后可适当延长,但最长延期不得超过30日,而当事人如果不服仲裁的裁决,可在十五日内起诉。《民事诉讼法》规定,一审程序在6个月内审结,有十五日的上诉期限,二审程序在3个月内审结,两审程序均有可以延期的规定。使得劳动争议无法得到及时的解决,增加了当事人的诉讼成本,使劳动者这个弱势地位的群体的权益得不到切实保障。对劳动者来说制度烦琐迫使他们放弃了自己合法的权利,这是劳动争议暗数即劳动者放弃了自己合法权益,不断增加的原因。

    (三)仲裁时效之法律规定不一致,仲裁时效并未作中止、中断规定弱化了对劳动者保护的。

    劳动争议仲裁时效,是指劳动者或用人单位的权利遭受侵害后,在法定期间内不向劳动争议仲裁机构行使申诉权,而丧失请求仲裁机构予以保护的权利的制度。当事人不在法定期间内行使劳动争议申请仲裁权,则丧失了仲裁胜诉权,从而丧失仲裁机构对其进行保护的权利。对于仲裁时效的计算,现行法律、法规规定并不一致,按照国务院的《条例》的第23条规定劳动仲裁时效规定为6个月,《劳动法》第82条将劳动争议仲裁的时效规定为60日,此外还没有明确规定时效是否能参照民事诉讼时效制度中有关时效中止、中断和最长时效的规定。因此现在劳动争议处理制度中的60日期限就是一个不变的期间,劳动仲裁时效的规定期间短的弊端,影响到相当部分劳动者无法行使诉权,在司法实践中时效计算,极不利于保护劳动者的合法权益。

    (四)劳动争议仲裁委法律地位不明确,组织机构建设不完善。仲裁缺乏监督机制,仲裁员配置不足,专业化程度低,素质有待提高。

    劳动法对劳动争议仲裁委员会的性质和法律地位、设立和运作的规定都存在着缺陷。《劳动法》第81条规定和《条例》第13条分别规定了"劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位方面的代表组成。"这表明劳动争议仲裁委应是实行劳动行政部门、同级工会、同级经济主管部门三方共裁的原则。我国目前实行的是一载二审,裁审依次进行的单轨制,劳动争议仲裁机构具有双重性质,即兼具行政性与准司法性,它在仲裁中适用了大量的劳动与社会保障部制定的行政规章及其他规范性文件。而人民法院作为独立的司法机关,它在审理劳动争议案件时仅将行政规章及其他规范性文件作为参照。可见,对同一劳动争议案件,劳动仲裁机构与人民法院适用法律并非一致,造成了法律适用的混乱状态,无疑会损害法律的权威性,也导致法院对仲裁机构无法行使司法监督权。

    劳动争议仲裁委应是 "准司法"性质的机构,应是三方机制,而在实际生活中基本上处于劳动行政部门一家独裁的局面。仲裁委员会实际上就是劳动部门"独裁"劳动争议仲裁委没有独立的人权、物权和财政权,缺乏独立的机构序列、专门的人员编制和必要的办公经费。人员方面《劳动争议仲裁委员会组织规则》的规定,成为劳动仲裁员的硬件要求只是具有高中以上文化程度,相比律师、法官和商事仲裁员要求过低。 由于立法中缺乏对劳动仲裁进行内部、外部监督的系统规定,对那些以不作为和滥用仲裁权力的极少数仲裁机构及工作人员缺乏有力约束。主要表现在:⑴监督责任不完善,仅限于劳动争议仲裁委员会对本委员会作出的错误裁决;⑵监督结果单一,仅限纠正原错误的裁决后,重新审理;⑶监督范围过窄,仅限已发生法律效力的错误裁决;⑷操作难,若仲裁委员会主任不认为本仲裁委员会的裁决有错的,则难以自我纠错。

    三、对我国劳动争议仲裁体制改革的几点建议

    (一)扩大仲裁机构受案范围。

   目前职工下岗分流引发的劳动争议,游离在现行法律规定之外的劳动关系引起的劳动争议以及部分事实劳动关系引起的劳动争议等至今未进入劳动争议仲裁机构作为受案范围,导致这部分劳动者的合法权益不能得到平等的保护。建议今后的劳动立法应扩大《劳动法》的适用范围,把除国家公务员以外的各行各业的劳动者都纳入《劳动法》的调整范围,这也是目前国际劳动立法的一大趋势。我国的司法实践已经把事实劳动关系纳入了法律的调整和保护范围之内,其中有部门规章,又有地方政府部门的规定,都是对事实劳动关系实施保护的具体依据。但目前没有明确法律的规定,最终往往损害劳动者的权益,不符合保护劳动者的立法宗旨。对于事实劳动关系建议将所有的事实劳动关系纠纷纳入仲裁机构的受案范围。
    (二)协调和完善仲裁时效的相关法律规定,明确规定仲裁时效的中止、中断和延长。

    现行《劳动法》第82条,《条例》第23条,对仲裁时效规定不一致,必须协调其的关系。我国历来立法一直把当事人知道或应当知道权利被侵害之日作为计算时效的起点,对劳动争议的仲裁时效起点也由此计算,从法理上看,《条例》第23条的规定:"当事人应当从知道或者应当知道其权利被侵害之日起6个月内,以书面形式向仲裁委员会申请仲裁",作为对《劳动法》第82条的补充更为科学。对于时效的期限,香港的劳动仲裁时效我们可以借鉴,其根据对当事人申请时效的规定,小额仲裁处为12个月,审裁处为6年。即当事人的合法权益必须在受到侵害之日起向小额仲裁处申请的时间为1年,向审裁处申请的时间为6年,过期不再受理。 关于劳动争议仲裁时效的中断,应明确规定:劳动争议当事人自对方提出保护其权利要求、向企业劳动争议调解委员会申请调解、向上级行政主管部门提出要求、向劳动争议仲裁委员会申请仲裁或者对方当事人同意履行义务的,中断仲裁时效进行,时效重新起算;经过企业劳动争议调解委员会达成协议的,仲裁时效期间即重新起算;如经调解达成协议,一方当事人未按所定期限履行义务,仲裁时效期间应从期限届满时起重新起算还应参照《民法通则》,为申请劳动争议仲裁规定一个最长的保护期限。根据劳动争议的特殊性,最长的保护期限以不超过10年为宜。超过此期限的,仲裁委员会不予保护。

    (三)劳动仲裁程序要完善、健全,符合处理劳动争议案件的要求,建立和加强仲裁监督机制,人员素质要有充分的保证,人员配置必须符合劳动仲裁程序的要求。实行不拘形式、灵活、简便的原则;实行"对质式与审问式"相结合的原则;仲裁庭实行独任制原则,确保实现劳动争议仲裁快捷、灵活、简便的宗旨。申请劳动争议仲裁实行收费低廉原则。改变现行既收仲裁受理费,又收仲裁处理费,减轻当事人的经济负担。劳动仲裁经费由财政负担,确保劳动争议仲裁收费低廉。
人员方面,建立劳动争议仲裁员资格准入、继续教育和注册考核等制度,促进劳动争议仲裁人员的专业化。因岗定员,不同的岗位选定不同素质要求和专业要求的人员,并且,实行专业化管理。如仲裁员必须是具备法律本科以上学历,从事过法律工作,具有一定资历的人员,并且要通过严格考核才能担任。实行仲裁员办案负责制和仲裁庭独任制,改变目前仲裁员办案,仲裁机构负责人审批这种容易造成责任不清,互相推诿的行政管理模式,实现仲裁机构形式与内容的统一。
建立劳动仲裁监督制度,是保证案件能够公正、公平地处理,充分保障当事人合法权益的必要措施。应严格按照"三方机制"原则,进行自我监督,应当在组织、人事、权限配置上采用"三方原则"。对发现发生法律效力的仲裁文书确有错误、仲裁机构违反法定程序以及仲裁工作人员违法乱纪的应在司法上给予严格的制裁,只有仲裁司法化,才能消除仲裁机构与人民法院在适用法律上相互矛盾冲突的混乱状态,使仲裁机构真正做到及时、公正、合法、妥善解决劳动争议。

    (四)变革仲裁前置原则为仲裁自愿原则,设立劳动法庭,改革审判方式。

    我国劳动争议处理机构通行的“先裁后审”制度的缺陷,只有采用当事人自愿选择仲裁的方式解决劳动争议,才有可能克服弊端,切实保护当事人特别是劳动者的合法权益。建议摒弃“先裁后审”制度和取消仲裁前置原则,在劳动争议处理模式上采用"分轨体制"模式,即选择"裁审分轨,各自终局"的处理体制,当劳动争议发生后,任由当事人向有管辖权的仲裁机构或人民法院申请仲裁或诉讼,二者只能选择其一作为解决劳动争议的方式。实现了当事人在选择纠纷处理渠道时的意思自治,又体现了纠纷处理程序的快捷性要求。设立劳动法庭,改革审判方式。从国外的劳动争议处理体制来看,以德国为代表的劳动法院体制得到了较为广泛的适用。根据我国国情,在人民法院内部设立劳动庭,专门负责审理劳动争议案件,处理案件的依据应为劳动法律。这样可以保证法院和劳动争议仲裁委员会适用法律的同一性,相应的对处理结果的一致性也可起到保障作用。在审判组织形式上,建立符合"三方原则"这一已为国际劳工组织所肯定的国际惯例、改变现行的会议制或独任制的审判组织形式,劳动庭审理劳动争议案件时应当由审判员和陪审员共同组成合议庭,陪审员应当分别由同级总工会和用人单位团体委派的代表担任,法院的审判委员会审理案件时,也应当吸收上述人员参加。在仲裁与法院的受案范围和管辖上进行一定的区分,这样一方面,可减轻法院的诉讼负担,节省司法资源;另一方面,可使仲裁成为当事人解决劳动争议的快速、简便、灵活、廉宜的方式。

     参考文献资料目录
黄进:《仲裁法学》,中国政法大学出版社1997年版。
董保华编:《社会法原论》,中国政法大学出版社2001年。
乔.英格兰,约翰.里尔(英).香港的劳资关系与法律[M].上海:上海翻译出版公司,1984。
李景森、贾俊玲主编:《劳动法学》,北京大学出版社1995年。
中国劳动统计年鉴  2003年


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