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转型时期“寻租型”职务犯罪控制对策

2009-05-18 来源: 国家律师联盟网

  上世纪八十年代以来,我国逐渐步入转型时期,寻租型职务犯罪也随之成为最为典型的职务犯罪形式。寻租发生在国家调控经济、对市场进行干预和管制过程中,基于对特定资源的强制管制导致该资源的人为“稀缺”;市场主体为追逐额外利润,竞相向公共资源的管理者提供物质利益,从而形成寻租这一特殊的社会现象。寻租型职务犯罪以权钱交易为基本形式,以国家对社会、经济管理权力为交易工具,侵蚀了公职人员的职务廉洁性,还严重扭曲了社会的公正观念,已经成为我国改革的最大障碍。要实现对此类犯罪的有效控制,有必要准确解读“寻租型”职务犯罪的衍生机理,以达对症下药之效。

  一、“寻租型”职务犯罪的衍生机理

  寻租型职务犯罪的衍生依赖于三个条件:(1)制度基础稀缺资源的国家配置体制和由国家发动的具有强制性、渐进性的经济转型是此类犯罪的制度基础。传统计划经济的本质是国家对社会资源的统一控制和计划分配,它造成特定资源人为价格与自然价值的失衡,形成潜在的“制度租金”,租金的存在意味着经济主体取得该资源即已获取了丰厚的盈余,对资源的追求成为市场主体的行为动机;为确保社会平稳过渡我国实行了渐进转型的模式,在一定时期内计划和市场模式并行,使以价格双轨和政策双轨为表现形式的双轨制成为必然,形成了市场行为的多样性,在客观上为利用制度租金而形成的巨额利润合法化提供了必要的渠道,为寻租现象的社会效仿提供了内驱力。

  (2)内在动因转型时期,市场多元化而导致的观念异变、机制的缺失以及外在环境的影响是此类犯罪的内在动因。首先,经济落差加剧导致价值观念错位。转型强化了“经济人”追求利益最大化的观念,物质财富占有引起社会角色对应关系的变化,影响着社会和公共职务者的价值观念,利用掌控的公共权力缩小经济落差是职务者实施犯罪最直接的动机。其次,创新教育机制和激励机制缺失导致心理失衡。计划体制下,传统道德习惯和意识形态形成的非正式约束抑制了寻租的发生,而转型中,传统教育机制在教育内容上,无法评价和合理解释经济落差的性质、社会分配的状况;在教育形式上,无法适时调整道德说教为主的教育模式,造成思想教育的“空洞”。基于改革任务的繁重性,国家优先改革束缚经济发展的体制,而对作为政治体制重要内容的激励机制未能足够重视,扭曲的机制降低了对寻租交易动机的抑制作用。第三,成功寻租的负面效应。转型中,我国未能实现管理模式的同步更新,客观上鼓励了寻租者的积极性,而国家监督资源的有限性,也给寻租交易创造了条件,成功寻租对处于价值判断波动期的公职人员的诱引,强化了对外在腐败环境难以治理的心理。

  (3)交易机会我国实行的弹性管理制度以及制度设计和运行中的缺陷,为犯罪提供了机会结构。首先,下移管理权和扩大自由裁量权,加大了职务者与寻租者交易的空间,公职者凭借制度授予的合法裁量权和因政策、法规的模糊性而自行攫取的非法裁量权实施职务犯罪尤为猖獗。其次,直接管理和欠缺透明度的管理权行使模式,使寻租者与分配者存在较多接触机会,规范设计欠缺精确性,又使得职务者在运作规范时握有较大解释空间,易于在直接管理中转化为现实的交易机会。第三,监督体系运行机制缺陷导致监督低效。为控制寻租型职务犯罪的发生,国家制定了针对权力运行各环节的监督制度,但是,因监督权分散、监督体制封闭,特别没有为监督机构配置针对职务犯罪所特有的监督职权,将职务犯罪监督权混同于普通犯罪监督权,缺乏针对全体公职者的财产申报、转移、监控制度,难以发挥监督效能。

  二、“寻租型”职务犯罪的控制对策

  寻租型职务犯罪的衍生是多元因素作用的结果,从犯罪控制的角度分析,有些属可控因素,如寻租犯罪的内心动因、寻租机会;有些属不可控因素,如市场主体的寻租行为;而有些则属可调整因素,如资源的国家配置体制,尽管该体制不可替代,但其具体运行模式仍有改革的可能。因而,要实现对此类犯罪的有效控制,就必须针对其衍生的制度基础、内在动因和外部条件,以制度建设为基础进行针对性治理。考虑到转型时期,我国改革任务的艰巨性、国家监督资源的有限性,在充分考虑可控因素的性质、控制对策的经济性、有效性的基础上,从宏观和微观制度设计入手,进行相应制度的改革和设计。

  (1)改革资源配置机制缩减国家控制、管理资源的范围、改革资源配置的具体运作程序,强化资源配置。转型中,国家除对维系国计民生的资源实行强制配置外,应放松对一般资源的管理,使之尽快纳入市场配置的轨道,降低制度租金的吸引力。在坚持国家资源配置体制原则的前提下,实行国家控制资源、社会公开分配资源、国家管理资源运行的二元资源配置体制,国家在分配由其控制的资源时,先由国家确定资源数量、分配条件,由社会独立机构通过招投标等透明方式确定资源使用者,再由国家管理资源的使用过程,有效分离资源的控制、分配与运行管理主体,形成透明、公正的配置体系,避免配置的任意性,控制职务犯罪的发生。

  (2)抑制寻租内在动因首先,要建立透明的选拔机制。在进入环节引入公平竞争机制,排除裙带关系,限制权钱交易者通过选拔、抑制收回“入门费”实施转嫁成本的寻租行为;在升任环节废除现实的干部终身制,剥夺有寻租劣迹者从事国家管理的机会;实行透明选拔,公布被选拔人的德、能情况,疏通监督渠道;在选拔之初建立具有原生性监督功能的财产透明制度;完善排浊机制清除职务犯罪者。

  其次,创新教育机制和激励机制。转型时期,社会条件、社会一般观念发生着剧烈变化,必须适时调整教育机制,强调素质教育、激励教育、平衡教育。定期公布职务犯罪者受惩处情况,增强腐败可治理性信念。扩大国际、区际交流,为公职者提供去腐败治理较好国家参观学习机会,提高教育效果的直观性。建立公平晋升机制,摒弃因激励任意而导致的心理失衡,形成职业生涯上引力;实行厚薪制,合理计算社会生存需求、物价指数、社会公众平均资产程度标准,以高于社会平均收益率的比率,不断提高公职者收入水平,合理补偿职务者因放弃寻租谋利而可能减少的“利益损失”;实行特殊信用制度、税收政策和廉政保险制度,鼓励专业银行建立公职者特殊信用制度,由国家支付信用额度内的利息,弥补公职者特定时期的经济需求;将公职者年度交纳的所得税排除出国家财政收入的范围,作为廉政保险金,建立国家保险制度,扩大激励机制的边际效益。实行从业期间的配给制、提高公职者的退养标准,优化生存条件,消除后顾之忧。

  第三,治理公职者外部环境。建立国家银行管理公职者的财产收支,规定公职者所有财产收支须经该银行流转;建立公职者不当财产预警制度,赋予国家廉政机构对公职者个人账户财产流转情况检查权,加强银行与检查机构的联系;实行银行与税务机构联系制度,对所有公民超过一定额度的现金收入,由银行向税务机关提供,规定税务说明、登记程序,确定来源的合法性;制定国家反洗钱法,对为公职者隐匿、转移不当财产的行为实行刑法规制。

  (3)控制寻租交易机会首先,加速转型过程减少制度摩擦。为减少寻租机会,在具体改革措施出台前,国家应论证方案的科学性、合理性,加强对特定资源转移配置机制可能导致交易机会的预测,合理架构配套制度。其次,减缩调控范围限缩寻租空间。结合国家资源配置体制改革,尽快减缩国家调控权的范围,加速贸易自由化,限缩寻租交易空间。第三,改革调控模式减少机会结构。转换国家管理模式,实行间接调控和资源申请、审批网络化。建立透明管理机制,在公示需要分配资源的同时,公示资源分配条件和程序。第四,完善法制,强化事后惩罚机制。修改刑法关于职务犯罪立法规定,以行为主义取代结果主义,提前刑法评价时间;修改职务犯罪刑罚规定,增加资格刑类型,调整刑罚中经济惩罚的种类及力度;修改刑事诉讼法的侦查程序,建立职务犯罪特别程序制度,赋予侦查人员特殊职权,提高事后惩罚效率。

  魏昌东 严国强

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